Desde la publicación y posterior entrada en vigencia de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, llamó la atención de los operadores y estudiosos de la materia, el cambio que hubo en la figura de prescripción de un sistema a otro.

El régimen 1983-2017, contempló tanto en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, como en la subsecuente Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, que la notificación del citatorio para la audiencia marcaba el inicio del procedimiento disciplinario y en consecuencia este hecho interrumpía la prescripción.

Esta configuración de la interrupción de la prescripción, no dejaba dudas y generaba certidumbre jurídica, pues era el momento en el que se notificaba al servidor público el acto de molestia.

Por ello, resultó extraño y contradictorio, que en un nuevo sistema concebido como garantista, se contemplaran figuras de interrupción de prescripción únicamente a cargo del estado, sin la intervención o conocimiento del servidor público.

Aunado a lo anterior, llamó la atención que la ley contempla dos momentos distintos que interrumpen la prescripción y que se generan en circunstancias y tiempos distintos, lo que evidentemente genera incertidumbre jurídica. 

A casi cinco años de distancia, finalmente llegó a manos de la Suprema Corte de Justicia de la Nación un asunto en el que se discutió y resolvió el tema en cuestión.

Considero que no es afortunado hacer pronunciamientos sobre temas relevantes con base en un comunicado de prensa, todavía no se ha publicado la tesis en el Semanario Judicial de la Federación, pero se conocen dos proyectos que circularon en los chats de abogados por lo que, sobre estos haremos el análisis correspondiente.

En un primer proyecto, el Amparo en Revisión 269/2021, planteaba la inconstitucionalidad del artículo 74 y reconocía la doble regulación contradictoria y la inseguridad jurídica que esto genera para los servidores públicos, al no saber cuál es el momento en el que se interrumpe la prescripción de la acción sancionatoria y otorga a la autoridad administrativa la posibilidad de duplicar los plazos sancionatorios.

El asunto fue retirado y se sesionó 15 días después pero ya con otro proyecto en sentido contrario que no reconoce antinomias ni la inconstitucionalidad del artículo 74.

Este conocimiento previo de los proyectos de la SCJN, solo genera falsas expectativas en los litigantes y especulación sobre los asuntos que va a resolver.

Sorprenden más, cuando las decisiones de fondo tienen un giro inesperado entre el proyecto inicial y la determinación final.

El punto 21 del proyecto sesionado, cambia a sentido negativo y no le concede la razón al quejoso, señalando que el tercer párrafo del artículo 74 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas es acorde con el principio constitucional de seguridad jurídica.

De acuerdo el proyecto, tampoco existen antinomias entre las normas que regulan la prescripción.

La sentencia señala que la existencia de incongruencias o antinomias se comprueba cuando se descubre que un mismo hecho ha sido objeto de una regulación contradictoria; y que, para sostener que dos normas regulan contradictoriamente un hecho, no basta, naturalmente, que cada una le atribuya consecuencias jurídicas distintas, pues la simple discrepancia de sus partes dispositivas no implica contradicción; por lo que es necesario que las disposiciones que se contradicen sean discrepantes de manera sui generis, es decir, que una de ellas prohíba la misma conducta permitida por la otra y en consecuencia la antinomia es la situación en que dos normas pertenecientes a un mismo sistema jurídico, que concurren en el ámbito temporal, espacial, personal y material de validez, atribuyendo consecuencias jurídicas incompatibles entre sí a cierto supuesto fáctico que impide su aplicación simultánea.

Concluye que el hecho que la Ley General de Responsabilidades prevea distintas actuaciones que interrumpen la prescripción de la acción sancionatoria de ninguna manera implica una contradicción.

El que esto escribe, considera respetuosamente que si hay contradicción y antinomia en el contenido de los artículos 74, 100, 74, 112 y 113 de la citada Ley.  

Si en una disposición se señala que el procedimiento de responsabilidad administrativa da inicio cuando la autoridad substanciadora admita el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa y en otra se señala que se interrumpe con   “la clasificación” de la falta” , permite a las autoridades la aplicación discrecional de uno u otro precepto de acuerdo a su conveniencia, lo que implica la inaplicación forzosa de uno de ellos.

Por ello, resulta imposible la interpretación sistemática que refiere la sentencia, pues un artículo determina un momento de interrupción y el diverso a otro distinto, independientemente de que estos se den en la fase de investigación o la del inicio del procedimiento, es decir, es evidente que existe una doble regulación de la figura, en franca contradicción.

Es decir, no hay duda de cuál es el acto que da inicio al procedimiento y fija la materia (Admisión del IPRA), pues así lo señala expresamente la Ley, pero la problemática planteada por el quejoso no versa sobre ese punto, sino en la falta de certeza jurídica y contradicción entre dos disposiciones contenidas en una misma Ley.

El análisis que realiza la sentencia sobre las etapas de investigación y del procedimiento, así como sus alcances y las referencias que hace a otras determinaciones tomadas por la Segunda Sala del mismo tribunal constitucional, resultan muy ilustrativas, pero no guardan relación estrecha con el punto controvertido.

La pregunta que pudo plantearse la Primera Sala ante tal contradicción era: ¿Qué acto interrumpe la prescripción? Y de ahí concluir en la antinomia.

Señalar que no es violatorio del principio de seguridad jurídica, ni contradictorio, el hecho de que existan diversas actuaciones dentro del procedimiento administrativo sancionador que interrumpan la prescripción, pues atienden a la finalidad y objetivo de cada de una de las etapas, no resuelve del todo el problema y finalmente persiste la contradicción entre ambas disposiciones.

Decir que “resulta razonable” que en la etapa de investigación, la prescripción de la acción se interrumpa con la calificación de la conducta de acuerdo a la finalidad de esta y que en la segunda etapa tenga lugar al admitir el IPRA, es reconocer que existen dos momentos distintos de interrupción de prescripción.

En el punto 51 de la sentencia se determina que “resulta acorde con el texto constitucional y con el principio de seguridad jurídica” que existan estos dos momentos sin que eso sea contradictorio, no abona a la certeza jurídica, pues deja a las autoridades amplia discrecionalidad para interrumpir la prescripción en un momento o en el otro.

Lo anterior, aunado a que se sigue considerando a la investigación como parte del procedimiento, lo que es un error de origen pues la propia ley es clara al señalar que acto es el que determina el inicio del procedimiento.

Los resultados de la investigación detonan el procedimiento, pero es evidente que esa etapa no es parte del mismo. 

En el numeral 52 determina que el artículo 74, tercer párrafo de la Ley citada es constitucional, porqué aun cuando no prevé que deba ser notificado al presunto infractor el acuerdo de calificación de la conducta presuntamente infractora, esto obedece a que no es parte en la etapa de investigación y lo será hasta la substanciación del procedimiento disciplinario, cuando sea emplazado personalmente al procedimiento de responsabilidad administrativa, en la que se le entrega la copia certificada del IPRA y del acuerdo por el que se admitió y por lo tanto de acuerdo a la SCJN, no se le coloca en una situación de incertidumbre o arbitrariedad, pues no forma parte del procedimiento en la etapa de investigación y por ello no es exigible que el legislador prevea la notificación.

No obstante lo anterior -acota la sentencia- la autoridad tiene la carga de ejercer la acción dentro de los plazos que la ley establece para garantizar la seguridad jurídica del servidor público a través del emplazamiento que la autoridad substanciadora le haga.

Ello, pues los términos de prescripción únicamente se entenderán interrumpidos hasta la fecha en que la autoridad administrativa notifique al probable responsable la actuación que genere esta suspensión y sea la clasificación o la admisión del IPRA a fin de que éste tenga plena certeza de cuál es la actuación que la genera y el momento en que ésta se tuvo lugar.

De todo lo aquí analizado, podemos concluir lo siguiente:

1.- La sentencia, aun cuando reconoce que el servidor público no es parte en la investigación, abre la posibilidad de que le sea notificado el acuerdo de calificación lo que implicaría que las autoridades investigadoras hagan algo que la Ley no les permite.

2.- Tampoco está previsto en la Ley que el acuerdo de admisión del IPRA deba ser notificado por separado, sino hasta el emplazamiento al servidor público para la audiencia inicial de conformidad con el artículo 193, fracción I.   

3.- Persiste la incongruencia entre los artículos de la Ley que se refieren a la prescripción.

4.- En la práctica estaremos regresando a la fórmula del sistema anterior, pues únicamente el emplazamiento personal realizado al servidor público para la audiencia inicial, con los requisitos previstos en la LGRA, será el que interrumpa la prescripción.