Del hecho a la demanda: una guía analítica para litigantes y consultores

FROYLÁN BORGES ARANDA

Profesor de la materia “Juicio de Amparo y Derecho Procesal Constitucional” en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México. Magistrado en retiro del Poder Judicial de la Federación.

Seis reglas de precedencia para identificar correctamente el acto reclamado en el juicio de amparo

Del hecho a la demanda: una guía analítica para litigantes y consultores

El jurista no debería utilizar la demanda o la sentencia como el arquitecto que descubre el plano mientras construye el edificio.

La pregunta correcta, formulada antes de tiempo

En el juicio de amparo existen preguntas que todo litigante debe formularse: ¿cuál es el acto reclamado?, ¿a qué autoridad debe señalarse como responsable?, ¿procede el amparo directo o el indirecto?, ¿debe agotarse previamente algún medio ordinario de defensa?, ¿quién comparecerá en representación de la autoridad? El problema comienza cuando esas preguntas se formulan en un orden que sustituye la reconstrucción previa del asunto.

En la práctica, el litigante puede conocer desde el primer momento tanto el acto como la autoridad que lo emitió. Una resolución administrativa, una sentencia o un oficio permiten normalmente identificar de inmediato su procedencia. La dificultad no consiste, por tanto, en cuál de esos datos se conoce primero, sino en convertir prematuramente alguno de ellos en la explicación completa del problema. El documento que llega al despacho puede ser solo el último eslabón de una cadena jurídica más amplia: detrás de él pueden existir una norma general, un problema de competencia, un procedimiento previo, un acto de aplicación o un medio ordinario de defensa cuya identificación modifica la estrategia constitucional.

El error metodológico aparece cuando se comienza a construir la demanda antes de haber terminado de comprender esa arquitectura. Se trasladan al formato los datos visibles del expediente, se incorporan normas y autoridades relacionadas con ellos y, durante la propia redacción, se intenta resolver qué debe reclamarse de cada una, cuál es la afectación jurídicamente relevante y qué vía resulta procedente. El resultado puede ser una demanda sobrecargada de autoridades, actos reclamados genéricos o problemas de procedencia que pudieron advertirse antes de promover el juicio.

Por ello, en amparo conviene distinguir entre el orden en que se conocen los elementos del caso y el orden en que deben justificarse jurídicamente. El primero depende de cómo llega el asunto al litigante. El segundo exige reconstruir los hechos, determinar las normas que los regulan, identificar la conducta que produce la afectación, atribuirla jurídicamente a una autoridad y establecer después sus consecuencias procesales. La autoridad responsable y su representación no son datos aislados, sino piezas de una estructura que debe poder explicarse completa. Esta idea puede expresarse mediante seis reglas de precedencia analítica.

1. Reconstruir la cadena jurídica antes de abrir el formato de demanda

La demanda de amparo no comienza intelectualmente con su redacción. Comienza con la reconstrucción del problema. Antes de llenar sus distintos apartados conviene identificar, al menos, los siguientes elementos:

1. Los hechos jurídicamente relevantes y aquellos que pueden demostrarse.
2. La fuente normativa aplicable y su texto vigente al momento de los hechos.
3. La competencia del órgano que intervino.
4. La función material ejercida y, en su caso, la materia jurídica en la que se inserta la actuación.
5. La norma, acto u omisión que produce la afectación.
6. La relación de esa conducta con la esfera jurídica de la persona quejosa.
7. Los medios ordinarios de defensa y las excepciones que pudieran operar.
8. La autoridad a la cual puede atribuirse cada acto.
9. La representación procesal que, en su caso, corresponda.

El orden importa, pero no como una cronología rígida del descubrimiento del caso. Un litigante puede conocer simultáneamente varios de esos elementos e incluso comenzar el asunto a partir de una resolución perfectamente identificada. Lo relevante es que ninguno sustituya el análisis de los demás y que, antes de definir la estrategia procesal, pueda explicarse la relación que existe entre ellos.

No es lo mismo afirmar que una persona fue afectada por una secretaría de Estado que precisar que determinada unidad administrativa, en ejercicio de una atribución prevista en una disposición específica, emitió un oficio concreto, notificado en cierta fecha, mediante el cual negó una autorización con fundamento en una norma cuya constitucionalidad o legalidad se cuestiona.

La primera descripción identifica una institución y una afectación en términos generales. La segunda comienza a reconstruir jurídicamente el problema. Esta diferencia es particularmente importante porque la denominación de un documento tampoco resuelve por sí sola su naturaleza jurídica. Un “acuerdo”, un “decreto” o una “resolución” pueden cumplir funciones distintas según su contenido, fundamento, destinatarios y efectos.

Por eso, antes de concluir quién debe comparecer como autoridad responsable o quién habrá de representarla, debe existir respuesta a una cuestión sustantivamente anterior: ¿qué norma, acto u omisión se atribuye concretamente a esa autoridad y cuál es su relación con la afectación? Saber llenar los apartados de una demanda no equivale a haber reconstruido el objeto del juicio.

2. No deducir la naturaleza de la actuación del nombre del órgano

Una segunda regla consiste en separar dos perspectivas que con frecuencia se confunden: la orgánica o formal y la material o funcional. Desde la primera interesa quién realiza la actuación. Desde la segunda, qué hace jurídicamente.

La división de poderes permite identificar las funciones predominantes de los órganos del Estado, pero no significa que cada poder realice exclusivamente una sola función material. El Congreso expide leyes, pero también realiza actos de administración interna y determinados nombramientos. La persona titular del Ejecutivo ejerce funciones administrativas, pero también expide reglamentos generales, abstractos e impersonales, y puede emitir decretos que contienen un acto administrativo concreto. Los órganos judiciales dictan sentencias, pero administran recursos humanos y materiales y pueden expedir acuerdos generales.

El nombre del órgano, por tanto, no determina necesariamente la naturaleza material de cada una de sus actuaciones. Esta clasificación requiere dos precisiones.

La primera es que la función materialmente jurisdiccional no pertenece exclusivamente a los órganos que integran el Poder Judicial de la Federación: el Tribunal Federal de Justicia Administrativa y los tribunales agrarios resuelven controversias fuera de él. La proposición inversa también es verdadera. No toda actuación de un órgano perteneciente al Poder Judicial es materialmente jurisdiccional, y su actual configuración constitucional, con órganos especializados en disciplina y administración, hace todavía más visible esta diferencia. Por eso, “Poder Judicial” y “función jurisdiccional” no son conceptos intercambiables.

La segunda precisión se refiere a determinados procedimientos administrativos, particularmente los de carácter sancionador. En ellos, una autoridad formalmente administrativa puede desarrollar actuaciones que presentan rasgos propios de la función jurisdiccional: formula o conoce una imputación, permite la defensa, recibe y valora pruebas, aplica el derecho a hechos concretos y adopta una decisión individual. Ello no convierte al órgano administrativo en tribunal ni permite afirmar, sin mayores precisiones, que ejerce jurisdicción en sentido orgánico.

Tampoco significa que todo procedimiento de esa naturaleza sea, por esa sola razón, un “procedimiento seguido en forma de juicio” para efectos de la Ley de Amparo. Esta última es una categoría jurídico-procesal propia, cuya actualización debe examinarse conforme a los elementos previstos por la ley y desarrollados por la jurisprudencia. De ahí que primero deba identificarse la naturaleza de la actuación y, en un segundo momento, determinarse el tratamiento procesal que la Ley de Amparo le asigna.

Algo semejante ocurre en materia electoral. Calificar como simplemente administrativa toda actuación del Instituto Nacional Electoral por provenir de un órgano que no pertenece a alguno de los tres poderes puede ocultar su naturaleza constitucional como órgano autónomo. El artículo 41 de la Constitución configura la organización de las elecciones como una función estatal encomendada, en el ámbito de sus competencias, a las autoridades electorales. Por ello, cuando el INE realiza actos propios de la organización electoral, su actividad puede identificarse materialmente como electoral, sin perjuicio de que el propio Instituto también realice actos administrativos o normativos cuya naturaleza deberá determinarse atendiendo a su contenido y efectos.

La tripartición clásica continúa siendo útil para explicar las funciones predominantes del Estado, pero no necesariamente agota las funciones especializadas configuradas por la propia Constitución. Para efectos del amparo, la distinción importa porque la materia de la actuación puede determinar un sistema de control distinto: el artículo 61, fracción XV, de la Ley de Amparo prevé la improcedencia del juicio contra las resoluciones o declaraciones de las autoridades competentes en materia electoral.

3. Desagregar la cadena normativa antes de identificar el acto reclamado

Una tercera fuente de errores consiste en tratar como una sola unidad aquello que jurídicamente constituye varios objetos distintos. Ley, reglamento, acuerdo general, acto administrativo de aplicación y resolución jurisdiccional pueden formar parte de una misma historia, pero no son el mismo acto.

Piénsese en un supuesto tributario sencillo. Existe una disposición de la Ley del Impuesto sobre la Renta, un reglamento expedido por el Ejecutivo y, posteriormente, una resolución del Servicio de Administración Tributaria que determina un crédito fiscal. Al menos tres problemas diferentes son posibles.

La ley puede contener por sí misma el vicio constitucional. También puede suceder que la ley sea constitucional y el reglamento haya excedido sus límites. Finalmente, tanto la ley como el reglamento pueden ser válidos y la autoridad fiscal haberlos aplicado incorrectamente.

Las tres hipótesis pueden producir un resultado económico semejante para la persona afectada, pero jurídicamente no son intercambiables. Cada una modifica el objeto del proceso, las autoridades que deben intervenir, los conceptos de violación, la oportunidad de la demanda y los posibles efectos de una sentencia protectora. De ahí que, antes de reclamar conjuntamente “la ley, el reglamento y su aplicación”, deba determinarse qué vicio se atribuye a cada nivel.

En ocasiones la norma legal únicamente proporciona el marco jurídico y no existe argumento alguno contra ella. Incluirla como acto reclamado solo porque aparece citada en la resolución puede desviar la litis. En otras ocasiones, por el contrario, el problema se encuentra precisamente en la ley y el acto administrativo solo actualiza la afectación necesaria para combatirla.

Esta desagregación conduce directamente a otra distinción clásica del amparo contra normas generales: la que existe entre normas de individualización incondicionada y condicionada. La jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte ha utilizado el criterio de individualización incondicionada o condicionada para distinguir las llamadas normas autoaplicativas y heteroaplicativas. En las primeras, la afectación surge desde la entrada en vigor porque la norma vincula a la persona sin requerir un acontecimiento posterior que individualice sus consecuencias. En las segundas se requiere un acto o evento ulterior que coloque a la persona en el supuesto normativo y actualice la afectación.

Sin embargo, calificar una disposición como autoaplicativa no elimina la carga de demostrar que la persona quejosa se encuentra efectivamente dentro de la situación jurídica regulada por ella. De manera correlativa, tratándose de una disposición heteroaplicativa, el primer acto de aplicación no debe suponerse. Debe identificarse y acreditarse.

La pregunta relevante no consiste simplemente en saber cuándo entró en vigor la norma. Hay que determinar cuándo y cómo sus consecuencias jurídicas alcanzaron a la persona que pretende promover el amparo.

4. No presumir la autoridad responsable: atribuir acto por acto

Una vez reconstruido el objeto del proceso puede determinarse adecuadamente qué actuación corresponde atribuir a cada autoridad responsable. La cuestión no depende de cuál de ambos datos conoció primero el litigante. Lo jurídicamente relevante es que exista una relación justificable entre la autoridad señalada y la norma, acto u omisión que se reclama.

La autoridad responsable no se determina por cercanía política, importancia jerárquica o participación remota en una cadena normativa. Se identifica por la relación jurídica que mantiene con la norma, acto u omisión reclamados.

Esta idea adquiere especial relevancia cuando se impugnan normas generales. El artículo 108 de la Ley de Amparo exige individualizar a las autoridades responsables y, en su fracción IV, precisar la norma general, acto u omisión que se reclama de cada una. Tratándose de normas generales, la fracción III ordena señalar a los titulares de los órganos de Estado a los que la ley encomienda su promulgación; las autoridades que intervinieron en el refrendo o en la publicación solo deben señalarse cuando esos actos se impugnan por vicios propios.

El punto práctico puede resumirse en una pregunta: ¿qué actuación concreta atribuyo a esta autoridad y qué vicio hago valer respecto de ella? Si no existe respuesta, probablemente su inclusión no deriva de la reconstrucción del problema, sino de la incorporación acumulativa de todos los órganos relacionados de alguna manera con el asunto.

Esta regla permite evitar una práctica todavía observable en algunos escritos: señalar al Congreso, al Ejecutivo, al secretario de Estado correspondiente, al órgano encargado de la publicación y a la autoridad aplicadora como si todos integraran necesariamente una sola unidad procesal. No siempre es así.

Una ley puede reclamarse por su contenido sin que exista vicio alguno en su publicación. Un reglamento puede exceder la ley aunque el refrendo haya sido formalmente correcto. Un acto administrativo puede ser ilegal o inconstitucional sin que exista problema alguno en las normas generales que le sirven de fundamento. La atribución debe hacerse autoridad por autoridad y acto por acto.

Como ejemplo, la representación de la persona titular de la Presidencia de la República es particularmente útil. Existe una tendencia comprensible a formular la pregunta: ¿quién representa a la persona titular de la Presidencia en el juicio de amparo? La pregunta es jurídicamente válida, pero su respuesta presupone haber determinado antes por qué la Presidencia forma parte del litigio.

Si se reclama un reglamento presidencial, existe una actuación normativa atribuible a la persona titular del Ejecutivo y habrá que analizar, entre otras cuestiones, su competencia, el contenido del reglamento, su relación con la ley y la afectación producida.

En cambio, si una unidad administrativa de una secretaría de Estado niega una autorización con fundamento en una ley y en disposiciones que no fueron expedidas por la Presidencia, la sola pertenencia de esa Secretaría a la Administración Pública Federal no convierte automáticamente a la persona titular del Ejecutivo en autoridad responsable. La subordinación administrativa no sustituye a la atribución del acto reclamado.

Por ello, el acuerdo que regula la representación presidencial en los juicios de amparo resuelve una cuestión procesal relevante, pero lógicamente posterior. Primero debe existir una norma, acto u omisión que pueda atribuirse a la Presidencia y que efectivamente forme parte de la litis. Solo entonces tiene sentido determinar quién comparecerá en su representación. La secuencia de justificación es, por tanto, acto reclamado, atribución a la autoridad y, finalmente, representación procesal.

Lo contrario conduciría al extraño resultado de resolver quién representa al presidente sin haber explicado todavía por qué el presidente forma parte del juicio.

5. Derivar la definitividad y la vía del acto correctamente identificado

La identificación del acto reclamado tampoco es una cuestión meramente descriptiva. Produce consecuencias procesales. Una vez determinado qué se reclama, debe analizarse dónde se encuentra ese acto dentro del sistema jurídico y qué medios de defensa existen frente a él.

La procedencia del amparo directo o indirecto no depende de la importancia subjetiva que la persona atribuya a la violación constitucional. Depende, entre otros factores, de la naturaleza del acto, de la autoridad que lo emite, del procedimiento del que proviene y de si existe una resolución definitiva o un medio ordinario que deba agotarse.

Las normas generales, los actos de autoridades distintas de tribunales, determinados actos dentro de procedimientos seguidos en forma de juicio y las sentencias definitivas se encuentran sometidos a reglas procesales distintas, previstas en los artículos 107 y 170 de la Ley de Amparo. Lo mismo ocurre con la definitividad.

Preguntar si debe agotarse un recurso sin haber precisado exactamente el acto que se pretende combatir puede producir respuestas engañosas. El recurso ordinario debe estudiarse respecto del acto concreto, considerando su regulación, los efectos que permite obtener y las excepciones previstas en el sistema de amparo.

También la suspensión del acto reclamado depende de esta identificación. No puede analizarse correctamente qué efectos deben conservarse, paralizarse o restituirse provisionalmente si no se ha determinado con precisión cuál es la conducta de autoridad cuya ejecución pretende detenerse y cuál es la situación jurídica que se busca preservar.

Procedencia, definitividad, oportunidad y suspensión no son compartimentos autónomos. Todos dependen, en buena medida, de haber identificado correctamente el objeto del proceso.

6. No presentar la demanda sin recorrer la cadena en ambos sentidos

La cadena debe poder recorrerse en ambos sentidos. Desde los hechos puede avanzarse hacia la norma, el acto, la autoridad y la vía. Pero también debe ser posible hacer el recorrido inverso. Si se propone determinado medio de control, debe poder regresarse desde este al acto que lo hace procedente, a la autoridad que lo emitió, a su competencia, a la norma aplicada, a la afectación de la persona y, finalmente, a los hechos demostrables. Cuando el recorrido inverso se rompe, existe una señal de alerta.

Para comprobarlo, antes de promover el juicio puede resultar útil someter la estrategia a una revisión final mediante preguntas sencillas:

1. Hechos: ¿qué ocurrió y qué puedo demostrar?
2. Fuente normativa: ¿qué disposición rige los hechos y cuál era su texto vigente?
3. Competencia: ¿qué órgano estaba facultado para actuar?
4. Función: ¿qué función material ejerció al hacerlo?
5. Conducta: ¿existe una norma, acto u omisión claramente identificable?
6. Afectación: ¿cómo modifica esa conducta la situación jurídica de la persona quejosa?
7. Temporalidad: ¿cuándo nació la afectación y cómo puedo demostrarlo?
8. Norma general: ¿su individualización es condicionada o incondicionada?
9. Definitividad: ¿existe un medio ordinario que deba agotarse o una excepción aplicable?
10. Vía: ¿por qué corresponde amparo indirecto, directo o un sistema especializado de control?
11. Autoridad: ¿qué actuación específica atribuyo a cada autoridad señalada?
12. Representación: una vez identificada la autoridad, ¿quién está jurídicamente facultado para representarla?
13. Suspensión del acto reclamado: ¿qué situación concreta se pretende preservar y frente a qué efectos del acto?

No todas estas preguntas tendrán la misma importancia en todos los asuntos ni necesariamente serán respondidas por el litigante en ese mismo orden. Su utilidad consiste en comprobar, antes de presentar la demanda, que ninguna conclusión procesal ha sustituido el análisis de los presupuestos que deberían sostenerla.

Las reglas en operación: una autorización ambiental negada

Un ejemplo sobre una autorización ambiental permite observar las consecuencias prácticas de comenzar a redactar antes de terminar la reconstrucción jurídica. Supóngase que una ley federal establece determinadas obligaciones ambientales para un sector empresarial. El reglamento de esa ley incorpora un requisito técnico adicional que no aparece en el texto legislativo. Una empresa solicita posteriormente una autorización ante la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales y la autoridad competente la niega mediante un oficio fundado exclusivamente en el requisito incorporado por el reglamento. Pueden construirse dos demandas muy diferentes.

Si el análisis parte directamente de los elementos visibles que habrán de trasladarse al formato, se advierte que existen una ley, un reglamento y una negativa administrativa. A partir de ello pueden terminar señalándose como responsables al Congreso, a la persona titular de la Presidencia, a la secretaría correspondiente y a las autoridades relacionadas con el refrendo y la publicación, para reclamar conjuntamente “la ley, el reglamento y su aplicación” y sostener genéricamente que se violaron derechos constitucionales.

Si, en cambio, el asunto se reconstruye antes de definir la demanda, la primera pregunta consiste en determinar dónde se encuentra realmente el problema. Si la ley no contiene el requisito controvertido, no existe inicialmente razón para atribuirle ese vicio. El problema puede encontrarse en el reglamento, si el Ejecutivo incorporó una condición que carece de sustento suficiente en la ley, y en el oficio que aplicó esa disposición a la empresa.

Después se identifica la afectación. Si el requisito reglamentario no producía por sí mismo una consecuencia inmediata para la empresa y fue la negativa de la autorización la que actualizó el perjuicio, deberá analizarse el reglamento como norma de individualización condicionada y el oficio como su acto de aplicación. Solo entonces se determina qué actuación corresponde atribuir a cada una de las autoridades vinculadas con esos actos.

Llegados a este punto aparece una verdadera decisión estratégica. A partir de ahí deberá determinarse si procede el amparo indirecto contra la disposición reglamentaria con motivo de su primer acto de aplicación o si, atendiendo al régimen de definitividad, al medio ordinario disponible y a las excepciones legales aplicables, corresponde combatir primero la negativa por la vía ordinaria y, en su caso, plantear posteriormente la cuestión constitucional.

La elección no debe hacerse mecánicamente. Si el oficio presenta además vicios propios de legalidad, competencia, fundamentación, motivación o procedimiento, el medio ordinario puede ofrecer una solución suficiente sin necesidad de alcanzar inmediatamente el problema constitucional. Si la controversia se concentra en la validez de la disposición general, el análisis puede conducir a una estrategia distinta.

Lo importante es que la vía aparezca como consecuencia de la reconstrucción y no como una decisión adoptada antes de comprender el problema. Además, el ejemplo permite advertir algo que suele perderse cuando se acumulan autoridades: ningún eslabón conduce necesariamente al Congreso. Si la ley no contiene el requisito controvertido y no se le atribuye un vicio propio, incluir al Poder Legislativo solo porque el reglamento desarrolla una ley federal confunde antecedente normativo con acto reclamado.

El recorrido inverso lo confirma. Desde la vía elegida puede regresarse al oficio, a la unidad administrativa que lo emitió, a su competencia, a la disposición reglamentaria aplicada y a la solicitud de la empresa, sin pasar en ningún momento por el Poder Legislativo.

Conclusión

El juicio de amparo exige dominar conceptos procesales complejos, pero muchos errores no provienen del desconocimiento de esos conceptos. Surgen cuando se comienza a construir la respuesta procesal antes de haber reconstruido suficientemente el problema jurídico. Identificar una autoridad no significa haber delimitado el acto reclamado; conocer el acto no resuelve por sí mismo la vía; advertir la existencia de un recurso no determina todavía la definitividad; y saber quién representa a una autoridad nada dice, por sí solo, acerca de por qué esa autoridad debe formar parte del juicio.

La solución no consiste en imponer un orden artificial al conocimiento del caso. En la práctica, los hechos, la autoridad, la resolución y las normas aplicadas pueden conocerse simultáneamente o aparecer en una secuencia distinta en cada asunto. Lo que sí exige un orden es su justificación jurídica. Antes de redactar debe poder reconstruirse la relación entre los hechos, la norma vigente, la competencia, la función ejercida, la conducta jurídicamente relevante, la afectación y los medios de defensa. De esa reconstrucción deben desprenderse de manera explicable la vía, las autoridades responsables y su representación.

Esta secuencia también permite comprender algunas aparentes paradojas del derecho público: un órgano administrativo puede desarrollar actuaciones con rasgos materialmente jurisdiccionales sin convertirse por ello en tribunal, un tribunal puede realizar actos materialmente administrativos y un decreto del Ejecutivo puede contener un acto administrativo concreto. Las denominaciones orientan, pero no sustituyen el análisis.

En definitiva, identificar correctamente el acto reclamado no constituye un requisito más de la demanda. Es una operación jurídica de la que dependen muchas de las decisiones posteriores del juicio de amparo.

Una estrategia constitucional sólida debería poder responder, antes de presentarse, al menos estas preguntas elementales: qué ocurrió, qué norma rige el caso, qué actuación produjo la afectación, a quién puede atribuirse jurídicamente y por qué el medio de control elegido es el procedente. Si alguna falta, quizá todavía no sea momento de abrir el formato de demanda.

Fuentes esenciales

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, texto vigente al corte de este trabajo.

Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, especialmente los artículos 61, 107, 108 y 170.

Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

Acuerdo por el que se determina la forma en que las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal representarán a la persona titular de la Presidencia de la República en los juicios de amparo, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 25 de marzo de 2019.

Suprema Corte de Justicia de la Nación, jurisprudencia P./J. 55/97, registro digital 198200, “LEYES AUTOAPLICATIVAS Y HETEROAPLICATIVAS. DISTINCIÓN BASADA EN EL CONCEPTO DE INDIVIDUALIZACIÓN INCONDICIONADA”.