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Daniel Olvera
Doctor en Derecho, Coordinador de Tecnología Financiera en la Procuraduría Fiscal de la Federación.
Introducción
El desarrollo de infraestructura ha sido históricamente una de las funciones centrales del Estado, vinculada directamente con el crecimiento económico, la integración territorial y la provisión de servicios públicos. Sin embargo, en las últimas décadas, México ha experimentado una transformación gradual en la forma de concebir y ejecutar estos proyectos. Este proceso puede describirse como una estructuración financiera de la infraestructura pública, entendida como la incorporación de lógicas, instrumentos y actores propios del sistema financiero en el diseño, ejecución y operación de proyectos estratégicos.
Lejos de implicar una sustitución del papel estatal, esta tendencia refleja una evolución hacia modelos más complejos de inversión, en los que convergen el derecho administrativo, el derecho financiero y el mercado de capitales.
- De la obra pública a la lógica financiera
El modelo tradicional de infraestructura, basado en la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, partía de una premisa clara: la infraestructura es un gasto público directo. En este esquema, el Estado financia y ejecuta las obras, asumiendo la totalidad de los riesgos y compromisos.
Con la introducción de los Proyectos para Prestación de Servicios (PPS) y posteriormente de las Asociaciones Público-Privadas (APP), se comenzó a modificar esta lógica. Estos modelos permitieron incorporar capital privado y distribuir riesgos, al tiempo que introdujeron esquemas de pago diferido y contratos de largo plazo.
No obstante, el cambio más significativo no radica únicamente en la participación del sector privado, sino en la progresiva incorporación de una lógica financiera en la estructuración de los proyectos.
- La infraestructura como activo financiero
La estructuración financiera implica concebir la infraestructura no solo como un bien público, sino como un activo susceptible de generar flujos financieros futuros. Esta perspectiva permite estructurar proyectos bajo esquemas que consideran:
- La previsibilidad de ingresos o contraprestaciones
- La asignación eficiente de riesgos
- La posibilidad de apalancamiento financiero
- La participación de inversionistas institucionales
En este contexto, los proyectos de infraestructura comienzan a estructurarse bajo principios cercanos al project finance, en los cuales la viabilidad del proyecto se sustenta en su capacidad para generar flujos que respalden su financiamiento.
III. El papel del mercado de capitales
Uno de los elementos más relevantes de este proceso es la creciente vinculación entre infraestructura y mercado de valores. Instrumentos como los certificados de capital de desarrollo (CKD), los certificados de proyectos de inversión (CERPI) y otros mecanismos bursátiles han permitido canalizar recursos de inversionistas institucionales, particularmente fondos de pensiones, hacia proyectos de largo plazo.
Esta integración presenta varias ventajas estructurales. Por un lado, permite acceder a fuentes de financiamiento más amplias y diversificadas. Por otro, introduce estándares más exigentes en materia de evaluación de riesgos, transparencia y gobierno corporativo.
Asimismo, la utilización de figuras societarias como las Sociedades Anónimas Promotoras de Inversión (SAPI) o incluso estructuras bursátiles, ha contribuido a dotar de flexibilidad jurídica a los proyectos, facilitando la participación de distintos actores en esquemas de coinversión.
- La nueva ley de infraestructura y la consolidación del modelo
La reciente Ley para el Fomento de la Inversión en Infraestructura Estratégica para el Desarrollo con Bienestar (2026) consolida esta tendencia al incorporar de manera explícita mecanismos de estructuración financiera en el marco jurídico.
Uno de sus elementos centrales es la introducción de los Vehículos de Propósito Específico (VPE), que pueden adoptar diversas formas jurídicas —fideicomisos, sociedades mercantiles o estructuras bursátiles— y que permiten canalizar recursos hacia proyectos estratégicos bajo esquemas flexibles de inversión.
Estos vehículos facilitan la coordinación entre los sectores público, privado y social, y permiten estructurar financiamiento de largo plazo, incluso mediante la emisión de instrumentos en el mercado de valores
Asimismo, la ley reconoce de manera expresa la importancia de los mecanismos financieros como instrumentos para canalizar recursos hacia la inversión productiva, sin que ello implique, por sí mismo, la generación automática de obligaciones presupuestarias o de endeudamiento
Este diseño normativo refuerza la idea de que la infraestructura puede desarrollarse a través de esquemas de inversión estructurada, siempre dentro de los límites de la disciplina fiscal.
- Implicaciones jurídicas y financieras
La estructuración financiera de la infraestructura plantea una serie de implicaciones relevantes desde el punto de vista jurídico.
En primer lugar, implica una mayor interrelación entre distintos regímenes normativos: administrativo, presupuestario, financiero y bursátil. Los proyectos dejan de estar regulados exclusivamente por normas de contratación pública y pasan a involucrar disposiciones en materia de mercado de valores, sociedades mercantiles y disciplina financiera.
En segundo lugar, se fortalece la importancia del análisis financiero en la toma de decisiones públicas. La evaluación de riesgos, la sostenibilidad de los flujos y la viabilidad económica del proyecto adquieren un papel central en la estructuración jurídica.
Finalmente, este modelo promueve una visión de largo plazo en la planeación de la infraestructura, al permitir la estructuración de proyectos con horizontes temporales amplios y esquemas de financiamiento complejos.
- Perspectivas y retos
La estructuración financiera de la infraestructura no debe entenderse como una sustitución del papel del Estado, sino como una evolución en las herramientas disponibles para cumplir sus funciones.
En este sentido, el reto principal consiste en lograr un equilibrio adecuado entre la sofisticación financiera y los principios tradicionales del derecho público, como la transparencia, la rendición de cuentas y la sostenibilidad de las finanzas públicas.
Asimismo, será fundamental fortalecer las capacidades institucionales para evaluar, estructurar y supervisar proyectos bajo estos nuevos esquemas, asegurando que los beneficios de la innovación financiera se traduzcan en mejores resultados para el desarrollo nacional.
Conclusión
La infraestructura pública en México ha dejado de ser exclusivamente una cuestión de gasto para convertirse en un espacio de convergencia entre el derecho y las finanzas. La incorporación de mecanismos de inversión estructurada, la participación del mercado de capitales y la creación de nuevos vehículos jurídicos reflejan una transformación profunda en la arquitectura del desarrollo.
En este contexto, la estructuración financiera no representa una ruptura, sino una evolución natural hacia modelos más integrales, capaces de responder a las crecientes necesidades de inversión del país, manteniendo al mismo tiempo los principios de disciplina fiscal y responsabilidad pública.
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