EXPEDIENTES INFINITOS:

EXPEDIENTES INFINITOS: LA AFECTACIÓN A LA SEGURIDAD JURÍDICA DEL GOBERNADO Y SU VULNERABILIDAD FRENTE AL ESTADO.

Daniela Aguilar De Aquino

Egresó de la licenciatura en Derecho del Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM) en 2024.

La seguridad jurídica implica, entre otras consideraciones, que las personas conozcan las reglas conforme a las cuales actúa la autoridad y puedan prever las consecuencias que sus acciones implican en su situación jurídica frente al Estado. Específicamente, en un procedimiento administrativo, lo anterior supone conocer de manera clara y absoluta las etapas que conforman dicho procedimiento y los plazos dentro de los que estas deben desarrollarse. Sin embargo, ¿qué sucede cuando la ley establece algunos términos, pero deja sin respuesta durante qué periodos puede permanecer inactivo un expediente antes de que la autoridad dé el siguiente paso?

Dicha pregunta no es meramente teórica, pues actualmente aún existen ciertos procedimientos en los que los plazos para su desarrollo no son del todo claros, ya sea por falta de regulación, o bien porque esta es ambigua o incompleta. Ejemplo de lo anterior se encuentra en el ámbito financiero donde, si bien es cierto que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (“CNBV”, “Comisión”) tiene conferidas a su favor facultades de inspección y vigilancia, así como sancionatorias en caso de que identifique algún incumplimiento atribuible a las instituciones que se encuentran sujetas a su control, las cuales resultan necesarias para el correcto funcionamiento del sistema financiero y la protección de sus usuarios, también lo es que los procedimientos que se aperturen como resultado del ejercicio de dichas facultades no se encuentran debidamente regulados. Así las cosas, la realidad es que todo procedimiento administrativo debería desarrollarse dentro de un marco normativo que permita a las instituciones conocer de manera oportuna y clara si las posibles irregularidades detectadas dentro de alguno de los procedimientos de inspección o vigilancia darán lugar a un procedimiento sancionador y, en su caso, el momento en el que este será resuelto de manera definitiva, siendo que la supervisión eficaz y la seguridad jurídica deben coexistir.

La Ley de Instituciones de Crédito (“LIC”), específicamente en el artículo 109 bis 1, establece que la facultad de las autoridades para imponer las sanciones de carácter administrativo previstas en dicho ordenamiento caduca en un plazo de cinco años contados, en términos generales, a partir del día hábil siguiente a que se hubiera realizado la conducta o actualizado el supuesto de infracción. Tal límite temporal cumple una función importante, pero no garantiza por sí solo el derecho a la seguridad jurídica de las instituciones sometidas a dicho procedimiento. Asimismo, al analizar el Reglamento de Supervisión de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (“Reglamento”), no se obtiene un precepto que resuelva todas las interrogantes que surgen ante la substanciación de los procedimientos de inspección o vigilancia ni ante el procedimiento sancionador que, en su caso, se instaure.

Específicamente, ninguno de los ordenamientos mencionados en el párrafo que precede fija un plazo que deba ser observado por las autoridades financieras entre el desahogo del oficio de acciones y medidas correctivas emitido como consecuencia de las facultades de inspección o vigilancia y la emisión y notificación del oficio de emplazamiento por medio del cual se decide iniciar el procedimiento sancionador. En el mismo sentido, dichos ordenamientos tampoco prevén el momento en el que se configura la figura de caducidad como consecuencia de la inactividad de la autoridad dentro del procedimiento sancionador. Como se desprende de lo anterior, la realidad es que la existencia de un plazo para ejercer la facultad sancionadora conforme a lo establecido en el artículo 109 bis 1 de la LIC no es necesariamente equivalente a que exista una regla que obligue a la autoridad a impulsar el expediente después de cada actuación.

En ese sentido, es posible pensar en una institución que recibe observaciones de la CNBV, implementa las acciones y medidas correctivas que le fueron comunicadas y presenta la información que le fue solicitada con el objetivo de acreditar el acatamiento de lo ordenado por la Comisión. Toda vez que no existe un plazo previsto para la apertura del procedimiento sancionador, a partir de que remite la información correspondiente a la CNBV, dicha institución permanece en un periodo de incertidumbre, pues no le es informado con oportunidad si las observaciones que le fueron comunicadas han quedado superadas o si, por el contrario, será sujeta a un procedimiento sancionador el cual puede concluir con la imposición de una sanción en su contra. Lo anterior no es una cuestión menor pues durante tal periodo, deberá conservar documentos y tomar decisiones sin conocer de manera cierta la postura definitiva de la autoridad y, más aún, si el procedimiento de sanción comienza mucho después, una vez emplazada, deberá reconstruir hechos y actuaciones que ocurrieron años atrás.

Lo expuesto en el párrafo que precede no supone que todo desahogo al oficio de acciones y medidas correctivas inevitablemente obligue a la CNBV a iniciar un procedimiento sancionador, pues lo cierto es que no toda observación realizada como consecuencia de las facultades de inspección y vigilancia debe concluir en sanción. Sin embargo, si la eventual sanción se apoya en los hechos conocidos durante la supervisión, la distancia temporal entre ambos momentos (desahogo y emplazamiento) tiene repercusiones directas para la institución supervisada. Es por ello que, aunque las facultades de inspección y vigilancia y el procedimiento sancionador tienen finalidades diversas, la estrecha relación entre ellos debe ser considerada al analizar la incertidumbre que genera la falta de una secuencia procesal con plazos claros que esclarezca la situación jurídica de la institución frente al ente estatal.

La misma problemática surge una vez iniciado el procedimiento, pues si bien conforme al artículo 107 bis de la LIC se prevé cuál es el plazo que puede ser otorgado a los presuntos infractores para que presenten manifestaciones y pruebas sobre el emplazamiento y, concluido dicho plazo, se prevé un periodo de 60 días hábiles para que la autoridad proceda al desahogo de las pruebas que hubieran sido ofrecidas por estos (periodo probatorio), lo cierto es que una vez que fenece dicho término, no se establece cuál es el plazo en el que la autoridad debe emitir y notificar el acuerdo por medio del cual se otorguen a las instituciones sujetas al procedimiento los cinco días previstos para la presentación de los alegatos.

La misma LIC establece que, al día hábil siguiente a aquel en el que venza el plazo para que se presenten los alegatos, se tendrá por cerrada la instrucción del procedimiento y, a partir de ese momento, la autoridad contará con ciento ochenta días hábiles para emitir y notificar la resolución que finalice el procedimiento mediante, en su caso, la imposición de la sanción correspondiente. Como se desprende de lo anterior, existe un límite concreto en la etapa final del procedimiento, pero su punto de partida se encuentra condicionado a que se hubiera abierto el periodo de los alegatos, por lo que, cuando dicha apertura se retrasa, el plazo de los ciento ochenta días permanece congelado.

Es aquí donde surge la noción del “expediente infinito”, pues la legislación establece el periodo concedido a la institución para defenderse y aquel con el que cuenta la autoridad para resolver una vez presentados los alegatos correspondientes o vencido el plazo para hacerlo, pero prevalece la existencia de espacios intermedios cuya duración no se encuentra delimitada con claridad. Atendiendo a lo anterior, la realidad es que una inactividad de meses puede parecer una cuestión de mero trámite ante los funcionarios que administran miles de expedientes, pero, para una institución que puede recibir una sanción, supone meses sin certeza sobre la situación jurídica que guarda frente al Estado y con una controversia potencial aún en espera.

Lo desarrollado en los párrafos que preceden no pretende sostener que toda inactividad vuelve ilegal una sanción, ni tampoco busca eximir a las instituciones de responder ante los incumplimientos acreditados, sino que busca exponer la necesidad de que el ejercicio de cualquier potestad pública, con independencia del procedimiento del que se trate, tenga límites temporales claros, así como consecuencias reales ante su incumplimiento, máxime cuando se trata de procedimientos que pueden afectar negativamente la esfera jurídica de los particulares.

No se ignora el hecho de que el sector financiero se encuentra dentro de los sectores altamente regulados, en el que se requiere tiempo para examinar la información técnica y valorar las pruebas que sean ofrecidas, pero este reconocimiento no elimina la necesidad de contar con plazos claramente establecidos para el desarrollo de los procedimientos instaurados. Una regulación razonable puede prever plazos suficientes e incluso contemplar supuestos excepcionales de ampliación cuando su oportunidad se encuentre debidamente motivada, lo que no debe permitirse es que les sea exigible a los particulares someterse a procedimientos de duración incierta en los que no exista un periodo claro para obtener una resolución.

En ese sentido, la realidad de las cosas es que la seguridad jurídica no se agota en saber que existe un plazo de cinco años para el ejercicio de la facultad sancionadora de la autoridad o uno de ciento ochenta días para resolver el procedimiento después de vencido el plazo para presentar alegatos, sino que exige que el gobernado conozca el tiempo que permanecerá en un estado de incertidumbre entre etapas. Si la legislación permite periodos de inactividad sin límites claros, las instituciones se enfrentan a una pregunta que no deberá formularse indefinidamente: ¿en qué momento terminará este expediente?